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安徽行政区划与区域经济发展

时间:2008-09-08 18:13来源:《经济研究参考》 作者:安徽省财政厅课题组 点击:

20世纪头20年,是我国现代化建设的重要战略机遇期;未来5年,则是实现全面建设小康社会奋斗目标的奠基阶段。面对新形势、新任务,尤其是面对全国各地抢抓机遇、竞相发展的态势,安徽省必须奋起直追,实现跨越式发展。应该说,近几年安徽省大力实施的科教兴皖、大开放、城镇化和可持续发展等四大战略,有力地提高了安徽省的综合经济实力,安徽省委、省政府相继实施的合肥现代化大城市建设、“两山一湖”旅游开发、皖江地区开发开放、加快皖北地区经济发展等也取得了积极的进展,“马芜铜”等经济圈的规划,为安徽省经济发展奠定了基础。但是,也要实事求是地看到,与区域经济发展相比,现行行政区划显得过于分治,影响了社会资源综合要素效应的发挥,引发两者冲撞不断发生。社会各界要求调整行政区划的呼声较高。为此,本课题在对安徽省行政区划历史沿革进行剖析的基础上,着重从促进区域经济发展的角度,对安徽省行政区划调整提出设想和相关政策建议,以利于安徽省在探寻加快发展、富民强省、全面建设小康社会上找到新的切入点和兴奋点。

一、行政区划与区域经济发展的内在关系

从理论上说,行政区划指的是国家根据政权建设、经济建设和行政管理需要,遵循有关法律规定,充分考虑政治、经济、历史、地理、人口、民族、文化、风俗等客观因素,按照一定原则,将国土划分成若干层次、大小不同的行政区域,并在各级行政区域设置相关的地方国家机关,实施行政管理,具体包括地域空间、行政中心、行政等级和行政区名称等要素。而区域经济指的是一种以专业化地区经济为特色,以各级中心城市为依托,在生产、分配、流通方面紧密联系、互相协作,内部具有很强积聚性或同质性的地域经济综合体,具体包括经济中心、经济网络、经济腹地等要素。从本质上说,前者是国家为实施有效行政管理而对行政区域进行的划分,是国家一种有意识的政治行为,带有明显的政治色彩,属于上层建筑范畴。后者是社会生产力发展到一定阶段的产物,是在社会生产地域分工协作基础上形成的,不以人的主观意志为转移的客观存在,属于经济基础范畴。行政区划与区域经济在一定程度上体现了上层建筑与经济基础的关系。具体来说,可以概括为以下两个方面:

1.区域经济发展是推动行政区划调整和变更的动力,并且在一定程度上决定行政区划调整和变更的方向。区域经济发展首先是从某一地区内部开始,形成经济中心即城镇,继而随着分工和交易的发展,各经济区域又以它的异质性产生不同的比较成本利益和区际间贸易往来,从而形成辐射面更大的区域经济中心,进而形成不同的大中小城市体系。这种通过中心城镇不断发展带动的区域经济,直接影响着地方行政建制、政区类型、区划规模的变化;其中心城市的吸引范围和联系走向,在一定程度上影响行政区范围的划分;特定区域的经济中心往往成为相应行政区的行政中心,不同等级的区域经济中心一般也是相应行政区的不同等级的行政中心。

2.行政区划的设置和变化影响区域经济发展。一切经济活动都是在特定的行政区域内进行的。作为上层建筑的一部分,行政区划根据政治体制和行政管理等方面的需要,通过行政建制、行政区范围以及行政中心,反作用于区域经济,影响着经济活动,影响着区域经济的培育和发展,影响着资源开发、工业布局、城市规划等方面,成为促进或阻碍区域经济发展的重要因素。一是政府纵向权力结构确定的中央与地方关系、集权或分权程度,直接关系到中央政府的宏观经济决策与调控能力,影响着地方政府发展区域经济的积极性、能动性和创造性。二是政府产业、财税、金融、投融资等政策,反映政府在一定时期的经济意图,体现政府基本政策倾向,直接介入经济活动并对经济运行进行有效干预,对国家宏观经济运行和区域经济发展,都将产生很强的导向乃至直接的决定性作用。三是地方政府为履行政府职能,在贯彻落实国家宏观经济政策、制定区域经济发展战略,规划区域生产力布局,实施产业政策等计划、组织、管理、调控区域经济的具体政府行为,都直接或间接地介入区域经济活动,作用于区域资源配置,对区域优势发挥和区域经济发展产生更为直接、突出、独特而深刻的影响。同时,在中央与地方分权体制下,受制于施政范围限制和经济利益驱动的地方政府,在对涉及跨行政区、涉及区际利益关系的一些矛盾与问题处理上,能否着眼于长远利益和全局利益,采取相互合作、因势利导的理性行为方式,将会对跨行政区的区域经济成长、发育、发展产生十分深刻的影响。此外,行政区划等级不同、地方政府在行政管理体制中地位不同,不同层次的地方政府的职能大小,对区域经济发展的影响程度存在较大差异。

上述两个层次充分说明了区域经济发展与行政区划具有一定的内在关联性。一方面,行政区划划分应以一定的经济区划为基础,使行政区划与发挥地区优势相结合,与依托中心城市、组织合理的经济网络相结合,与实现区域经济发展战略相结合;另一方面,经济区划要适当考虑保持一定层次行政区的完整性,使区域经济发展有一定的行政区依托,便于加强经济管理和经济调控,最终使行政区划与经济区划相协调、行政区域与经济区域相适应,促进区域经济与区域行政良性互动发展。但是,由于行政区划与区域经济各自运作机制的差异,造就了行政区划具有相对稳定性、区域经济发展具有持续变化性,行政区划往往滞后于区域经济发展。因此,为顺应区域经济发展态势,尤其是在现阶段区域经济发展还需要依托政府大力引导和强力推进的情况下,积极创造条件,适时调整行政区划,则显得尤为必要和迫切。

二、安徽省行政区划历史演变及其特征

新中国成立以来,安徽省行政区划调整幅度较大。为便于分析,这里按照地域空间、行政建制、区域称谓以及管理体制的变更情况,将其划分为三个阶段:

第一阶段:新中国成立后至“文革”前。1949年4月,皖北全境解放,设立皖北行署,驻合肥市,辖合肥、蚌埠两个专级市和淮南矿区办事处,以及阜阳、宿县、滁县、六安、巢湖、安庆6个专区、48个县、4个县级市。5月皖南解放,又设皖南行署,驻屯溪,后迁芜湖,辖芜当、池州、宣城、徽州4个专区、芜湖1个专级市、22个县、2个县级市。

1951年皖南行署迁入合肥,与皖北行署合署办公,1952年撤销两行署,成立安徽省人民政府,省会定在合肥市,辖5个专级市、7个专区、67个县、3个县级市、17个市辖区。

到“文革”前,安徽行政区划为5个省辖市(合肥、蚌埠、淮南、马鞍山、濉溪),一个特区(铜陵), 9个专区(阜阳、宿县、滁县、六安、安庆、巢湖、芜湖、徽州、池州),辖70个县。

由于经济建设的需要,也因为管理经验不够成熟,这一时期安徽地方的行政建制变更频繁。以屯溪为例,1953年屯溪升为省辖市,1958年降为专辖市,1959年将之划入休宁县,196:1年改为屯溪镇,不久又升为专辖市,1962年又升其为省辖市,1963年又撤销其省辖市资格,并入休宁县。

第二阶段:“文革”至改革开放前。1968年,安徽省革命委员会成立,各专、市、县也相继成立革委会。1971年全省专区改为地区,同年濉溪市改为淮北市,铜陵特区改为铜陵市,1972年升芜湖为省辖市,1975年又恢复屯溪市,增设阜阳市,均为地辖市。这一时期的区划调整,主要是以区划的名称变化为主,地域的变化不大。

第三阶段:改革开放以来。党的十一届三中全会以来,随着工作中心转移到经济建设上来,安徽的行政区划又有较大变动。一是实行市带县新体制。从1983年开始,8个省辖市带了14个县,部分经济较发达的县先后改称为县级市。二是实行地改市。从1986年开始到2000年结束,8个地区全部实行地改市,标志着地区这一级省政府派驻机构正式全部成为一级政府。三是撤区并乡和撤乡并村。1991年,实行的撤区并乡工作,将安徽省 463个区公所和3383个乡镇改并成1767个乡镇。 2000年安徽省实行农村税费改革全面试点后,撤乡并村工作开始启动,基层政府级次和规模得到了很大精简。2003年,又启动了新一轮撤乡并镇工作。四是城市郊区改革拉开序幕。1990年,芜湖率先进行了城市郊区改革,打破了城郊界限,按照地理区位将郊区与市区进行整合和再分。合肥市也于2002年完成了城市郊区改革工作。此外,这一时期,安徽省还对局部行政区域进行了调整。如,1980年撤销池州地区,将所属县分别划入宣城、安庆、徽州三个地区。1988年安庆地区地市合并,设地级安庆市,下辖8县。同年,又成立池州地区,辖贵池市、东至县、青阳县、石台县和九华山管理处。2000年,将原阜阳市一分为二,成立一个新的省辖毫州市。到2002年底,全省共有17个地级市,5个县级市,56个县,44个市辖区,220个街道办事处,1786个乡镇。

综观安徽省行政区划的发展过程,在不同时期呈现出不同的特征。第一阶段行政区划的调整是以地理区位的“重要性”及开展工作的“适应性”展开的,如1953年,考虑到屯溪的经济、文化等因素,将屯溪市从徽州专区分离出来升格为省辖市。第二阶段则是以政治需要为主展开的。如将专区改名为地区等,而地域变动不大。第三阶段则是以减少层次、提高政府运行效率、促进区域经济发展为主展开的。这也就说明了,画地为牢式的“行政圈地”硬调整,逐渐被适应经济发展需要的体制调整所替代。这是安徽省行政区划变迁给我们的历史启示。

三、安徽省行政区划与区域经济发展的非协同性分析

当前,面对全国各地竞相发展的态势,尤其是周边发达省份纷纷打造经济圈,掀起经济发展新一轮增长制高地的挑战,安徽省也在积极调整经济发展布局,构筑符合安徽省经济发展的经济圈、经济带。但是,与这种区域经济发展走势相比,安徽省现行行政区划难以顺应开放性、扩张性和一体化的区域经济发展内在要求,两者的非协同性尤为突出。主要表现在以下几个方面:

1.行政管理幅度过小,不利于区域经济的资源整合和结构升级。发挥比较优势,是区域经济发展的根本原则。资源则是安徽区域经济发展最大的潜力、最大的优势。安徽省拥有富集的矿产资源,独特的自然、人文资源,丰富的劳动力资源,便捷的水陆交通资源,较强的科教资源。在安徽省现行17个市中,基本上都形成了各具特色的区域资源经济格局。如以六安、阜阳、亳州、宿州、滁州、巢湖、宣城为主体形成的农业经济区域,以淮北、淮南、马鞍山、铜陵为主体的矿产经济区域,以黄山、池州为主体的人文、旅游经济区域,以合肥为主体的科技经济区域、以蚌埠为主体的交通商贸经济区域,以芜湖、安庆为主体的沿江经济区域。但是,受行政区划幅度过小的影响,安徽省经济区域行政分割现象较为突出,各地资源很难在更大的范围内流动、配置和整合,资源互补性不强,产业关联性和升级性较差,资源综合要素效应未得到充分发挥,最终也影响了各市经济发展速度。这从2001年度华东六省市级行政区划与经济相关指标的一般比较就可看出。

从表1可以看出,安徽省省辖市数量最多,但市均GDP和地方财政收入最低,市均国土面积也偏小。也就是说,安徽省行政区域尤其是市级行政区域管理幅度很小,这在一定意义上制约了市域经济的发展。因此,如何顺应经济区域一体化需要,推动行政区域一体化,将安徽省资源比较优势转化为产业竞争优势,将潜在优势转化为现实优势,则是安徽区域经济发展中需要解决的首位问题。

2.市级行政中心经济功能不强,难以在区域经济发展中起着先导作用。城市是国民经济的重心,也是区域经济的中心。城市化则是经济发展水平的主要标志。但是,安徽省现行17个市中,六安、阜阳、毫州、滁州、巢湖、宣城等市是近10年来从原来的地区改制而来的,城市基础设施相当薄弱,工业化水平很低;合肥、芜湖、蚌埠、马鞍山、安庆、铜陵、淮南、淮北等其他城市,尽管经过几十年建设,城市得到了很大发展,但由于经济转轨进程缓慢,城市经济总量小,功能不全,辐射力弱,带动力不强,起不到应有的先导作用。从横向比较来看,安徽省与华东六省市级行政中心经济功能差距明显(具体见表2)。

从表2中数据可以看出,安徽前四位城市与江苏、浙江、山东等经济发达省份前四位城市经济发展差距惊人。江苏、浙江、山东等经济发达省份前四位城市不仅经济总量大、经济主导地位高 (约占全省总量的1/3)、对地方财政收入贡献大 (约占全省总量的2/5),城市发展空间也很大。相反,安徽省四城市经济总量只有江苏、浙江、山东等经济发达省份前四位城市的1/4,地方财政收入只有它们的1/5,国土面积不及它们的1/2,城市人口差距也很大,中心城市的带动力显然不强。根据有关人员的估计,合肥市经济辐射力仅有10公里范围。因而,大力发展中心城市,增强经济中心的先导功能,就成为安徽区域经济发展的目标取向之一。

3.市管县体制不尽合理,容易引发市域经济与县域经济间的摩擦。我国实行市管县体制的初衷是为了克服原来城乡之间相互分割的弊端,通过加强城乡之间的统筹规划,合理配置城乡生产力要素,统一组织生产和流通,调整城乡产业结构,从而加速城乡一体化进程。按照这种设想,市管县体制的实行,应该是符合市县经济发展的共同利益的。但是,从安徽省实践结果看,市管县体制并未受到辖县的普遍欢迎。实行市管县体制以后,由于城市自身发展处于极化状态,城市发展不仅不能对所属县经济发展产生有效的扩散,推动城乡经济的耦合,相反,还需要县为城市发展输送资源、并承担城市发展所转嫁的城市发展成本,这为县所不满;更为重要的是,市县作为相对独立的两个行政主体,都有各自的利益归属,市为了打造中心城市,往往片面地把县当作自己的附属单位,人为地把市域经济与县域经济混为一谈,要求县的经济发展从属于市域经济发展的需要。这就容易造成市管县不是市帮县,而是“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”、“市挤县”和“市压县”,其结果导致市县在经济发展中必然竞争多于合作,市域经济与县域经济摩擦也在所难免。

表1 2001年度华东六省市级行政区划与经济发展相关指标对比表 亿元

省份 全省GDP 省辖市(个) 市均国土面积(平方公里) 市均GDP 市均地方财政收入
江苏 9514.6 13 7890 732 44
浙江 6700 11 9280 609 45.5
安徽 3290.1 17 8200 193 11.3
福建 4258.4 9 13490 473 30.5
江西 2176 11 15170 198 12
山东 9438 17 9220 555 33.7

表2 2001年度安徽与华东六省GDP前四位城市相关指标对比表  亿元

城市

GDP

地方财政收入

四市平均GDP

四市GDP占全省比重()

四市平均地方财政收入

四市地方财政收入占全省比重()

四市平均国土面积(平方公里)

四市平均人口(万人)

 

南京

982

101.6

 

 

 

 

 

 

无锡

801

50.2

680

28.6

56.2

39.3

1564

199

苏州

619

49.9

 

 

 

 

 

 

徐州

319

14.5

 

杭州

1195

88.5

 

 

 

 

 

 

宁波

581

60.5

611

36.3

50.4

40.3

1114

128

温州

388

35.5

 

 

 

 

 

台州

283

17.2

9

 

合肥

269

23

 

 

 

 

 

 

芜湖

132

8.6

153

18.6

11.6

24.1

516

99

马鞍山

110

8.8

 

 

 

 

 

 

淮南

101

5.9

 

福州

507

48.6

 

 

 

 

 

 

厦门

558

65.3

349

32.8

34.6

50.4

885

109

泉州

226

15.2

 

 

 

 

 

 

漳州

106

9.2

 

南昌

344

17.3

 

 

 

 

 

 

九江

100

4.9

143

26.3

7.3

22

1048

95

西

萍乡

79

3.6

 

 

 

 

 

 

新余

59

3.2

 

济南

820

49

 

 

 

 

 

 

青岛

701

73.8

626

26.5

40.6

28.3

2784

221

淄博

580

26.5

 

 

 

 

 

 

注:以上城市相关指标统计数据不包含所辖的县(市)。

4.乡镇建制不合理,降低了政府管理效率,增加了行政管理成本。尽管《宪法》规定将县、乡作为我国五级政权体系的两级基层组织,但是社会主义市场经济体制的确立和政府职能的转换,县、乡政府的职能也主要局限在提供一些诸如维护农村公用设施、开展便民服务、办理公共事务、保障农村安全等公共服务方面。也就是说,完全可以由县一级政府独自完成的事务现在却分成县、乡两级政府去完成,导致政府运作效率低下、成本较高。近年来,为了解决这一问题而又能起到回避乡镇行政建制这个敏感的话题,国家和省级主要采取了两大措施。一是将原放在乡镇管理的一些机构纷纷上划,作为县级有关部门的分支机构。据初步调查,目前已经上划到县以上管理的机构不仅包括教育、医疗等公共服务部门,还扩展到包括质量监督、工商、司法、税务、土地等最主要的执法部门,今年安徽省在和县等9个县试点的“乡财县管”改革试点,再次把乡镇财政所(农税所)上划到县财政管理。由此可见,作为基层一级政府最基本、最主要的公共事权和财权已经脱离了乡镇政府的管理范围。二是大力压缩乡镇规模。针对乡镇机构臃肿、人浮于事、财政供给负担加重等情况,1999年以来,安徽省在开展乡镇财政解困工程和农村税费改革过程中,大力精简乡镇机构和财政供给人员,开展新一轮撤乡并村工作。这两方面的措施虽然没有触及乡镇行政建制问题,但却把乡镇行政建制问题暴露得更加引人关注。

当然,在上述几个普遍性的问题外,还存在一些个性问题。一是个别行政网络与经济网络错位。如凤阳县离蚌埠市仅23公里,离滁州市却有 127公里。蚌埠市城市发展已扩散到了凤阳边界,离凤阳县城仅10公里,但凤阳县属于滁州市管辖,使得凤阳与蚌埠的经济一体化被嵌入了一道无形的屏障,阻碍了两地经济发展。二是个别行政区边界犬牙交错。如八公山分属淮南、六安管理就是市际边界上最明显的例子。三是飞地插花问题。如黄山区与黄山市区不连片,中间隔着休宁、歙县,两者相距100多公里;怀宁铜矿所在地则属铜陵市管辖等。

四、安徽省行政区划调整的总体思路和具体构想

行政区划改革是一项具有战略性、复杂性的系统工程。联系到安徽省实际,根据历史经验和国内外经验及模式,安徽省在进行具体行政区划改革时应遵循以下基本原则:一是要坚持积极改革和相对稳定相结合。二是要坚持方便管理与提高政府效能相结合。三是要坚持行政区与经济区相协调。一方面,政区的设置与调整必须尽可能地与经济区相协调,以便于组织经济运行;另一方面,经济区域的培育和划分也应该与一定层次行政区相对应,以便于实施经济区的规划,实现行政区与经济区两者的统一。四是要坚持合理开发与保护自然——生态资源相结合。五是要坚持科学规划和稳步推进相结合。

根据上述原则,课题组认为安徽省行政区划调整的总体思路应是:减少层次,扩大幅度,强化中心,合理布局,形成层次合理、结构优化、功能完善的行政区划体系,促进安徽省加快发展、富民强省、全面建设小康社会的进程。在具体步骤上,考虑到安徽省经济发展战略目标的阶段性和行政区划改革的复杂性,行政区划调整拟分近期和远期来构想。

(一)行政区划调整的近期构想。

具体来说,要根据区域经济发展的非均衡性和梯度推移性,结合安徽省城市区位、经济差异,重点抓好合肥、蚌埠、芜湖、黄山四大中心的行政区划调整工作:

1.调整蚌埠行政区划,打造皖北区域经济中心新亮点。皖北6市是安徽最大的人口聚集地,其人口总量约占全省的43%。但是,这几年来,合肥崛起、皖江开发成为安徽经济发展的主旋律,而皖北在安徽省经济所占的份额不高,2001年6市GDP占全省的比重不到30%。造成皖北经济发展缓慢的重要因素之一,是皖北发展缺少中心城市。也就是说,皖北的振兴需要中心城市的带动。

蚌埠临淮河,京沪、淮南铁路和正在建设中的宁西铁路、京沪高速铁路,合徐、界阜高速公路等在此交汇,是目前安徽省北方最大的交通枢纽,在近代历史上也是皖北的商贸中心,近年来蚌埠经济发展相对滞后,影响力减弱,但其区位优势和综合经济实力仍是皖北其他城市无法替代的。加快蚌埠中心城市发展已成为有关方面的共识。安徽省委、省政府在加快皖北地区经济发展的意见》中也已明确提出要把蚌埠建设成为皖北加工、商贸、科技中心城市。目前,蚌埠经济发展已经从城区向外扩散,新城区开发、高新技术区已分别往东、西拓展至凤阳、怀远县界,但是城郊分割型的城市结构不仅阻碍了城区发展,而且也使蚌埠的整个空间发展受阻。从城区看,蚌埠市是全国为数不多的、所谓“蛋白”包“蛋黄”的“同心圆”式的传统城区行政区划结构。目前市中心三个城区的总人口为77.2万人,但土地面积仅为71.9平方公里。从蚌埠的整个空间发展看,淮河北岸为河流冲击沙质地貌,不宜进行大规模城市基础设施建设,因此,蚌埠惟有向东、西扩张,将风阳县、怀远县纳入整体发展规划。实际上,凤阳县与蚌埠已经在经济、社会、文化等方面融为一体。但风阳却归滁州管辖。怀远县虽为蚌埠管辖,但其作为独立的行政建制,发展规划难以与全市统一协调。因此,调整蚌埠行政区划,要在实现城郊合一的基础上,将市区面积向外延伸,把凤阳县直接划归蚌埠管辖,并将凤阳县、怀远县同蚌埠相邻部分直接划为市辖区,做大做强蚌埠市域经济。

2.再造新合肥,加速现代化大城市建设。作为安徽的省会,合肥肩负着自身发展和带动安徽省发展的双重功能。现代化大城市的提出和打造“四大基地”(即国内外重要的制造加工业基地、国内重要的高新技术研究和产业化基地、国内重要的旅游文化和教育产业化基地、全省城郊型农业示范基地),进一步明确了合肥发展的定位和目标取向。按照新的定位和发展目标,近年来,合肥利用省会城市特有的优势,争取交通线的建设,汇集城市建设资金,改善城市综合发展条件,设立国家级开发区,极大地提高了城市的综合经济实力,使合肥在现代化大城市建设上迈出了可喜的一步,也使合肥成为全省综合实力最大、竞争力最强的城市。但是,合肥经济发展尚处于欠发达阶段,与现代化大城市建设的要求差距较大。2001年,合肥 GDP在全国27个省会城市仅位居第18位。更主要的是,合肥经济发展的后发优势并不明显,无论是在对外交通联系、区位、吸引外资,还是在以科技等为主体的经济综合竞争力等方面。为切实体现现代化大城市的内涵,加快合肥建设步伐,必须要有大思维、大手笔,拓宽发展视野,寻求发展空间,再造新合肥。一方面,要引湖入城,营造合肥区位优势。将现属巢湖市管辖的一部分划归合肥,建立合肥港,打通合肥对外交通新脉络。这样也有利于合肥统筹规划沿湖经济,把合肥建设成为现代化的滨湖园林城市。另一方面,要发挥科教优势,提升合肥核心竞争力。要以建立中国科学城为契机,将处于合肥西、南面的属于长丰、肥西的一部分乡镇划归合肥市区,再造合肥新市区,并推动中国科学城与两大开发区的技术合作与嫁接,将比较优势转化为竞争优势,真正把合肥打造成国内外重要的制造加工业基地、国内重要的高新技术研究和产业化基地及教育产业化基地,为合肥经济发展增添新的增长点。再者,还可以进一步将巢湖、三河、紫蓬山、万佛湖纳入合肥管辖范围,与市区的包公祠、逍遥津、李鸿章故居遥相呼应,提升合肥旅游品位,以大旅游带动大经济,把合肥打造成为国内重要的旅游文化基地。 

3.实施东扩西进,将芜湖培育成皖江经济的“龙头”。皖江地区因其独特的地理优势,成为安徽经济接受长江三角洲经济辐射和产业转移最强的区位。按照区域经济发展中心理论,综合马鞍山、芜湖、铜陵、池州、安庆、宣城等市在地理、交通、经济基础、对外开放度等因素,芜湖具备成为皖江经济带“龙头”的必要条件。近几年芜湖自身的发展也充分证明了这一点。据资料分析,“九五”期间,芜湖GDP年均增长14%,财政收入和固定资产投资年均增长19%,不仅在六市中增速第一,而且在安徽省位居首位。芜湖经济发展已经实现了新的起跳,向外发展尤其是向西的内生性扩张十分强劲。就其区位优势而言,应以西进为主、东扩为辅。东扩就是将芜湖县的一部分划为市辖区,以扩大发展空间,开发新市区;西进就是借鉴重庆、武汉、南京等地跨江而治的成功经验,最大限度利用长江北岸线资源,建设物流中转基地,发展大排水、重化工等沿江工业经济。经省政府批准,芜湖市政府在“九五”规划中,就已在长江北岸规划了约40平方公里沿江工业园区,但由于长江北岸的无为县、和县归巢湖管辖,使规划无法实施。从现实状况看,芜湖市不仅拥有长江岸线资源,而且可以充分利用芜湖市现有供水、供电等经济发展平台,加之芜湖长江大桥、合巢芜高速公路的修建,使其有资金、有能力、有条件开发长江北岸。近两年,中石油等一些特大型企业已与有关方面洽谈在长江北岸投资发展意向,但皆因行政区划制约,使得计划迟迟不能落实。因此,应抓住东部有关产业向中西部转移的历史机遇,尽快调整行政区划,将无为县、和县划归芜湖管辖,并将其沿江一部分乡镇划为芜湖市辖区,连同二坝成立芜湖北区。“芜湖北”这一称谓在以前就为各方面所认同。这样,有利于芜湖市统一规划、统一管理,开发皖江。

4.恢复黄山原有建制,打响“徽”字和“黄山”两张牌。皖南是安徽省人文、旅游资源积聚地,既有以黄山、齐云山、太平湖、九华山等为主体的自然风景旅游资源,以及牯牛降、清凉峰两个自然保护区,又有旌德、绩溪、歙县、屯溪、休宁等博大精深的徽文化资源。丰富的旅游资源不仅使皖南成为我国旅游观光休闲基地和国际性风景与文化旅游胜地,也成为皖南经济的重要支柱。而旅游资源开发应是山水与文化的交融发展,实现休闲游、观光游、文化游,才能丰富旅游的内涵,提高旅游品位,进而形成产业链条,带动相关产业更大的发展。先前,为了打黄山牌,将徽州地区改成黄山市,将旌德、绩溪划归宣城管辖,将小黄山市改成黄山区,不仅弱化了旅游综合效应,还导致了顾此失彼,抹杀了徽韵。近来,为进一步振兴和重构“长三角”旅游业,国家有关部门和相关地区已开始着手研究将“长三角”打造成世界级著名旅游目的地,形成“长三角”旅游经济圈,并将黄山市纳入其中,初步形成“15+1”长三角旅游城市协作机制,并提出要利用空间上的整体性、文化上的同源性、资源上的互补性,打造旅游“金三角”,推进经济一体化。为适应形势要求,抓住发展机遇,挖掘发展潜力,真正实现徽文化与黄山的融合,打响“徽”字和“黄山”两张牌,从根本上提升旅游品位,跃升旅游经济,必须对现行黄山市区划进行重新调整,取消现行黄山市建制,恢复原有建制,设立徽州市,相应调整区、县管辖范围。

在构造上述“四大中心”时,还需要对现行行政区划中存在的个别问题加以解决。一是将砀山县和萧县划归淮北市。淮北建市历史较早,经过多年的发展,城市辐射能力强。但淮北目前仅带一个濉溪县。由于受到地域空间的限制,淮北城市的发展在空间上受阻。将砀山县和萧县划归淮北市,既符合经济地理的原则,有利于淮北发展壮大,也有利于砀山、萧县更好地接受淮北市的经济辐射,加快自身发展。二是将寿县和长丰县北部划归淮南市,推进淮南城市产业多元化。淮南是新兴的能源城市、煤电产业一直是经济的主导产业。近几年来,淮南依靠八公山豆腐,开展文化搭台、经济唱戏,塑造城市形象,推动城市产业多元化。而寿县县城距淮南八公山区仅几公里,长丰县县城距淮南大通区也仅十余公里。将寿县、长丰县北部一部分并入淮南市后,有利于淮南统一规划,开发历史名山八公山,更有利于淮南打出更大的旅游牌,开发古寿州,以旅游带动淮南新一轮产业结构调整,推进产业多元化,促进区域经济发展。

(二)行政区划调整的远期构想。

按照安徽省全面建设小康社会的战略部署,到2020年安徽省基本实现工业化,建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。同时,合肥、马芜铜等地区率先实现现代化。按照这一总体要求,从现在开始,在着手对行政区划进行近期调整的同时,还要顺应形势,着眼长远,遵循行政区划演变的发展规律,减少级次,扩大幅度,谋求安徽行政区划新的布局。

1.整合市县规模。减少数量、扩大幅度是市场经济体制下行政区划发展演变的一般规律。考虑到安徽省全面建设小康社会的战略步骤,以及各区域经济板块在功能、区位、资源、环境等方面的差异,有选择地加大中心城市的建设力度,形成若干个区域经济增长极,发挥其在安徽省经济发展中的扩张效应,显得尤为必要和迫切。根据行政区与经济区相适应的原则,对现有的行政区进行整合也属必然。从省辖市来看,可将安徽省现有17个省辖市整合成11个左右,如撤销巢湖市,一部分并入合肥、一部分划归芜湖,将芜湖市与马鞍山市合并、铜陵市与池州市合并、淮北市与宿州市合并等;从县级来看,一方面可根据中心城市发展的需要,将中心城市的周边县改为市辖区,力争11个中心城市城区面积和人口成倍增长;另一方面,再根据规模适度原则,对一部分县进行整合,力争将现有61个县整合成40个县左右。

2.取消市管县体制。为加快县域经济发展步伐,适时取消市管县体制,真正体现管理上放权、改革上放手、政策上放活、发展上扶持的要求,赋予县级在发展县域经济上的更大自主性。取消市管县体制后,市、县两者在法律上平等,但在行政上实行分等。具体考虑,可以根据各自人口、经济规模等的差异而分成若干等级,各等级的机构设置和人员编制乃至干部待遇均有不同,以强化市、县政府在发展区域经济中的责任。

3.取消乡镇建制。在做好安徽省乡镇区划调整的同时,以现行县级行政中心和200个中心镇为基础,对现有乡镇进行适度合并,将乡镇再次精简到1000个左右,并将其改为市、县派驻机构,承担诸如财贸经济、公共事务管理、科学文化、社会治安综合治理等职能。按照“小政府、大社会”的发展趋势,培育乡镇社会自主管理机构,提高乡镇社会自我管理能力,实行乡镇政府管理与社会自主管理相结合。

(三)行政区划调整的预期效果。

一是拓展中心城市发展空间,带动全省经济快速增长。实施行政区划调整近期构想,调整市管县范围,增加“四大中心”市区面积,一方面,可实现安徽省行政区与经济区基本耦合,在一定程度上解决目前制约安徽省经济整体发展的行政区与经济区非协同性矛盾;另一方面,扩大了城市用地与功能重组的空间,使“四大中心”城市行政区划与城市总体规划趋势基本相一致,为实施城市总体规划清除了空间上的障碍,并将增加投资、扩大消费,增强经济实力,提高综合竞争力,释放中心城市的物资流、信息流、人才流、资金流等有效载体作用,施展其经济、文化、商贸、交通的中心功能,使其成为安徽省经济发展的增长极,辐射周边、拉动安徽全省,掀起安徽省经济发展新一轮高潮,加快实现安徽省经济跨越式发展。

这里,以“四大中心”行政区划调整前后相关指标对比(具体情况见表3),说明其在安徽省社会经济发展中的作用。

从表3可以看出,实现四大中心行政区划调整目标,将使城市面积扩大四成,市区人口增加1倍,GDP翻两番,约占安徽省GDP的1/3。

二是减少政府管理级次,提高政府管理效能。按照上述方案,将现行的四级制的行政区划、四级制的地方行政管理层次改为省、市或县两级制的行政区划,省、市或县两级制的地方行政管理层次,减少了两个行政管理层次,进一步理顺了省、市、县三者纵向行政管理关系,有利于加大省委、省政府战略决策和宏观调控政策贯彻力度,减少决策执行过程中的偏差,推动安徽省区域经济发展。另一方面,市、县分等和整合后,各自的功能定位更加明确,使市、县政府管理的自主性和能动性大大增强,减少了相互扯皮、相互推诿的现象,行政管理效能将得到进一步发挥。

三是精简政府机构,降低行政管理成本。如果按照现行市、县、乡镇政府规模和支出标准,上述调整将使行政管理成本大大降低。以2001年有关统计资料分析测算,省辖市、县及县级市、乡镇行政区划调整后,将降低行政管理费支出40%,节约财政资金累计达30.44亿元(具体见表4),约占安徽省地方财政收入的16%。

四是加速农村劳动力转移,推进安徽省城镇化进程。调整中心城市行政区划,整合市县规模,适度撤并乡镇,取消乡镇建制,进一步扩大了大中城市空间规模,集聚了人、财、物等生产要素,加快了大中城市和小城镇发展,促进了产业非农化,加速农村剩余劳动力转移,增加大中城市和小城镇人口,有利于提高城镇人口占安徽省人口的比重,加快实现安徽省城镇化发展战略和全面建设小康社会目标。

表3 四大中心城市行政区划调整目标及经济发展主要指标预测对比表  亿元

城市

城市面积

(平方公里)

市区人口(万人)

GDP

GDP占全省比重(%)

调整前

调整后

调整前

调整后

调整前

调整后

调整前

调整后

蚌埠

445

800

77

180

82

400

2.5

5.4

合肥

458

1000

138

300

269

1100

8.2

14.9

芜湖

230

700

66

200

132

800

4

10.8

黄山

2267

2300

41

50

39

150

1.2

2.1

合计

3400

4800

322

630

522

2450

15.9

33.2

注:调整前的指标值为2001年的统计数据,调整后的指标测算年份为2010年。其中,2001年安徽省GDP指标值参照了小康战略目标,四市GDP指标值参照了各市“十五”经济发展规划。

表4 行政区划调整对行政管理费支出的影响

行政

行政建制

行政管理费

级次

现行行政建制数(个)

调整后行政建制数(个)

行政建制调减数(个)

现行行政管理费支出总额(亿元)

行政管理费支出平均数(万元)

行政管理费节约数(亿元)

省辖市 17 11 6 14.9 8765 5.26
县级 61 40 21 32.43 5316 11.16
乡镇 1853 1000 853 30.46 164 14.02
合计 1931 1051 880 77.79   30.44

注:行政管理费支出测算口径:(1)省辖市、县(县级市)行政管理部门按2001年财政预算内人员经费、公用经费实际支出数计算;农林水气等其他部门按财政预算内人员经费拨款数计算;(2)乡镇按2001年财政预算内行政管理费、各项事业费实际支出之和,再扣除按每人每月800元标准测算的教师人员经费声出后的余额计算。

五是重新划分职责权限,促进政府管理体制变革。取消市管县体制和乡镇建制后,省与市、县两级政府的职能要进行重新定位,权责范围要重新划分,财政、金融、投资行政管理体制要重新调整;同时,还要顺应社会经济发展趋势,进一步加快转变政府职能,创新政府管理制度。这些都为深化行政管理体制改革,完善社会主义市场经济体制提供了强大的推动力。

五、调整行政区划的配套措施及政策建议

1.创新模式,加强协调。加快区域经济发展,不仅要做适当的行政区划调整,而且还要依据市场经济和区域经济发展内在规律的要求,创新管理模式,加强区域协调和城市间的协调。就安徽省区域经济发展而言,一些战略规划、计划和政策得不到全面贯彻落实,往往是缺乏一套协调、运作、监督的机制和机构。因此,借鉴国内外成功经验,建议成立由省领导挂帅、省直有关部门、有关市政府主要负责人为成员的经济区协调议事机构,在组织调研论证的基础上,决策、制定、协调相关的经济政策,并监督贯彻落实,为区域经济发展创造良好的外部环境。

2.调整体制,完善政策。在安徽省市域经济仍处于积聚发展时期,市管县体制改革,必须从行政管理体制改革人手,逐步把地级市行政和经济管理权上收和下放,为取消市管县体制,实现省直管市县做好必要铺垫和体制准备。一是要调整市、县体制。要借鉴浙江财政省直管县的经验,将市对县组织、人事、财政、计划、投资等方面的体制分步调整为省对县管理体制,扩大县在加快县域经济发展中的自主权。二是改革政府考核办法。采取“一强一弱”的办法,即强化区域经济开放度、合作度以及公共服务均等化等方面的考核指标,弱化追求区域经济发展数量扩张等的考核力度,促进政府职能转变。

3.强化规划,狠抓落实。安徽省一些城市尤其是一些中心城市,在城市规划方面,存在着领导重视不够、投入不足、起点较低、规划不尽合理、约束力不强等问题,与省外一些中心城市相比差距较大,严重影响了城市生产力布局和资源配置效率,在一定程度上制约了区域经济健康持续发展。因此,建议有关市政府一方面要高度重视城市规划工作,加大投入,科学论证,整体规划,合理布局;另一方面,城市规划一经人代会通过后,应按照规划组织实施。在适应市场经济发展要求,具有一定应变性、灵活性、包容性的同时,保证城市规划的刚性,管住该管的,减少调整的随意性,减少利益集团对群众长远利益和根本利益的侵害,为城市可持续发展提供有利条件。

4.健全法规,完善法制。行政区划调整必须在法律法规的框架内进行。当前我国行政区划方面的法律依据主要有《宪法》、《组织法》及《国务院关于设置市、镇管理的决定》(1955年)、《中共中央、国务院关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》(1963年)、《国务院关于行政区划管理的决定》(1986年)等。这些法律法规基本上都是在计划经济体制下制定的,不仅法律法规的某些条款规定严重滞后,而且法律法规之间也存在矛盾,如我国政区实行五级管理、市管县(市)等。这些问题如不解决,省级行政区划调整工作将很难开展。因此,呼吁全国人大适时修订《宪法》、制定《中华人民共和国行政区划法》,为地方行政区划调整提供法律依据。



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